1. CFWの必要性

? 2011年3月11日に東日本の太平洋を襲った大地震と津波は、被災地に悲惨な爪痕を残しました。いくつもの町が、文字通り消滅してしまいました。それは、その場所にあった様々なモノ―建物、設備、機械、道具―を使って、膨大で多様な人々が、それまで毎日毎日営み続けていた社会経済的機能の全てが失われたことを意味します。辛うじて死を免れた方々は、これまで積み重ねてきた努力や大切な他者が消え去った悲痛に耐えながら、生命と生活を維持してゆくためのあらゆる支えが喪失・不足する中で、苦しい日々を送らざるをえなくなっています。

 このような巨大な惨事に遭遇した地域を立て直すために、それ以外の地域からの様々な物的・人的支援が必要であることはいうまでもありません。また、被災者の中でも心身に余力のある方たちは、自分自身と家族、そして地域の再建のために、できる限りのことをしたいと考えているはずです。そのような支援と自助努力は、被災地以外の社会全体にとってもきわめて有益で不可欠なものです。その理由を改めて説明するまでもないかもしれませんが、あえて説明するならば、突然の災厄によってあっという間に極限的な苦境に追い込まれた人々が希望ある生を取り戻すことは、まず人道的観点から見てどうしても必要なことです。それだけでなく、現代の相互に緊密に結ばれた社会経済システムの中で、被災地が本来生み出しうる多大な文化的・経済的・社会的な諸価値を復活させることが、他の地域に対しても実質的な恩恵をもたらすことは疑いありません。

 そうした被災地への支援と被災者の方々の自助努力を確実なものとするための重要な仕組みが、Cash for Work(以下CFWと略記)です。これは、復興のための諸活動に対して一定の報酬を支払うことにより、その活動に従事する人々の生活基盤を維持するとともに、その方々への社会全体からの感謝と敬意を目に見える形で表すことを目的とした仕組みです。CFWは言うまでもなく災害への緊急対応としての仕組みですので、たとえば半年ないし1年といった時限措置であり、復興が進んできて必要がなくなれば終了します。

 特に今回の大地震は、その被災地の地理的範囲が前例のないほど広域であり、個々の地域が被った被害も極度に大きいことから、復興のためには数多くの人員と相当に長い時間を要することは確実です。そのような復興事業を、無償のボランティアや被災者の自助努力のみによって担い続けることは、どう考えても不可能です。復興のための活動に従事してくれている人々自身の現在の生活を維持可能にし、復興事業が終息した後の将来的な仕事や生計にもできるだけスムーズにつなげてゆけるようにするためには、CFWという、雇用に準じる形の処遇が大きな有効性を持ちます。

 さらに、復興を可能な限り効率的に進めるためには、一定の計画性・組織性をもって復興事業を推進し、それに参加する諸個人が各自の専門知識・技能や適性をできるだけ十分に発揮できるような人員配置にも配慮することが必要です。そのような事業編成や人員配置を行う上でも、個人の活動内容を量的・質的に明確化・可視化した上で、それに応じた報酬によって報いるというCFWの仕組みが役に立つのです。

 また、近年の日本社会では、長引く経済的低迷により、仕事に就きたくても就けず貧窮した状況にある人々が、震災以前から大きな規模で存在していました。そのような人々にも被災地の復興事業で力を発揮しもらい、それを通じて報酬のみならず活動経験や能力形成、自分への誇りと自信をも得ることが可能になれば、それはその人たちにとって将来的な仕事につながる契機になるという意味でも、CFWにはとても意義があります。

 そのようなCFWの仕組みは、うまく導入することができれば様々な利点をもちえますが、それと同時に、実施に際して細心の注意を要する諸点をも含んでいます。以下では、まずCFWをめぐってどのような点に気を付ける必要があるかについて述べた上で、実際にCFWをどのような手順や方法によって進めるべきかについて具体的に提案したいと思います。

2. CFWを進める上で注意すべきこと

 すでに述べたように、CFWとは復興事業に参加してくれた人たちに対して、活動内容に応じて報酬を、つまりお金を支払う仕組みです。お金が支払われるということは、活動への参加を推進するという点でも、その人々の生活維持に資するという点でも、たいへん有益なことですが、他方で、誰に・いくら・どうやって支払うかということをめぐって、様々な揉め事を呼び起こすおそれがあることに注意しなければなりません。たとえば、残念なことではありますが、実際には何もしていないのにお金だけをもらおうとするような例が出てこないとも限りませんし、自分はこれだけしか支払われていないのにあの人はあんなにもらっている、といった紛糾を招くかもしれません。もうひとつ危険なことは、復興事業に参加していない・できない人が報酬の支払われる対象とならないことで、支援が行き届かないまま放置されてしまうということです。

 これらの危険に対してあらかじめしっかり対処しておくためには、第1に、個々人の活動内容をしっかりと把捉・管理するための体制が必要です。すなわち、Aさんは何月何日に何時間、この内容の活動―たとえば重機を使用した瓦礫の撤去、支援物資の運搬・分配、被災者の入浴介助、被災した子供の学習指導、法律相談等々―に従事していたということを、その活動現場の管理責任者が把握し証明できるようにしておくことが必要です。それは、CFWの対象となる活動は、個々ばらばらに自由に行われるようなものを除外し、管理責任者の指揮管理下で組織的・系統的に行われるものに、とりあえず限定しておくことが望ましいということを意味しています。管理責任者となるのは、たとえば個々の避難所や医療機関等のリーダーや、特定の地区の瓦礫撤去や仮設住宅設営、支援物資分配などを担う個別プロジェクトのリーダーなどが考えられます。そうした管理責任者やCFW事業を集中的に統括する主体としては、やはり市町村という基礎自治体が適切であると考えられます。基礎自治体は、まず具体的な事業や管理責任者をCFWの対象として選定・指定した上で、個々の参加者がポイントカードのようなものを持ち、個々人が活動に従事した時間分のスタンプを管理責任者が押し(サイン・捺印などでも可)、そのポイントカードを窓口に提示すればスタンプ分の報酬が得られるというような仕組みを作ると透明性が高くなると期待されます。ポイントカードに記載されている、個々人が参加した活動の内容と量を、事後的に改めてジョブ・カードのような形で集約し、その後の就労に役立てられるようにしておくことも望まれます。

 第2に、それぞれの活動内容に即した報酬の額があらかじめ明示されており、諸個人がそれに納得した上で活動に参加できるようにしておくことが必要です。同一価値労働同一賃金という観点からは、避難所や地域の間で、各活動への報酬額が統一されていることが理想的です。その際に、公的な資格・免許や熟練を必要とするような専門性の高い活動―例をあげるならば、医師、看護師、薬剤師および諸種の医療関連専門職、介護士、管理栄養士、調理師、臨床心理士、社会福祉士、保育士、教員、大型車両や重機の運転免許取得者、弁護士、行政書士等々―や、管理責任を伴うような重要性の高い活動と、非熟練的で責任が軽い活動との間では、報酬の額に違いを設けておくことが避けられませんし、むしろ個々人がもつ知識や技能を最大限に活かすという観点からは、そのほうが適切であると言えます。専門性・重要性に応じて活動内容および報酬をあらかじめ数段階のランクに分けておくことも考えられます。そして、それぞれの活動に対して支払われる具体的な額をどう設定するかということが一番の難問ですが、これは財源の額と必要な人員配置とを勘案して暫定的に決定し、動向に応じて改訂を加えてゆくしかないと考えられます。一般の労働市場に対してCFWが過度の影響を及ぼさないようにすることと、財源の限定性に照らせば、同様の仕事から通常得られる賃金よりはやや低めの額に設定されることもやむをえないと考えられます。活動と希望者のマッチングの仕方としては、避難所や自治体の受付において、毎日もしくは週単位で、募集する活動内容とその報酬額、募集人員数と資格要件等が張り出され、それを個々の活動希望者が見た上で自分が担える活動を申し込むといった方式が考えられます。活動希望者の生活状況に即し、かつできるだけワークシェアを推進するためには、時間単位での報酬設定にしておき、支払いは参加者の必要性に即して1日単位でも数週間蓄積してもかまわないように柔軟にしておくことが望まれます。

 第3に、CFWの対象となる人々の優先順位としては、報酬を得る必要性が高いことが重視される必要があります。すなわち、他に生計を維持する手段がない、あるいは乏しい人々が優先されるべきであり、何らかの組織・機関(政府・自治体、民間企業、NPO等)に雇用されて支援に派遣されたり、一定期間のみ休職したりして支援に参加している人々、あるいは家族などから収入面で十分な援助を受けられる人々は、CFWの財源が限定的である以上、対象から外れてもらう必要があります。ただし、生計を維持する手段の有無をあまりにも厳密に確認することを条件とするならば、罹災の混乱によってその証明が難しい人々が排除されてしまいますし、手続き面での煩雑さも高まりますから、少なくとも当面は、最低限の身分証明に基づいた自己申告制を採用せざるをえないでしょう。その場合も、CFWへの参加を希望する個々人にはいったん登録してもらい、ID番号などを割り当てた上で、個別の活動に従事してもらうようにすることが、報酬支出の管理のためには必要となります。

 第4に、すぐ上の点と表裏一体の事柄として、被災地の復興はCFWのみで担いきれるものではなく、それ以外の様々な形での支援と組み合わされるかたちで実施されなければなりません。言い換えれば、ひとつの支援現場において、雇用されている人、無償ボランティアで参加している人、有償ボランティアとしてのCFWで参加している人といったように複数の立場の人々が相互に連携して活動できることが不可欠です。そのような立場の違いと、具体的な活動における指揮命令系統や相互協力とは、別物として考えられる必要があります。

 第5に、これも言うまでもないことですが、様々な理由でCFWの形式での活動に加われないけれども生活面で窮乏した状況に置かれている人々―たとえば、災害で家族を亡くした子供・高齢者および乳幼児の育児中の保護者の方たちや、心身に病気・怪我や障がいを持つ方など―に対しては、CFWとは別の枠組みにより生計費や物的・サービス的支援が提供される必要があります。CFWは、支援を受けるためには活動への参加を必要条件として要請するという趣旨の仕組みではないということが重要です。被災者を中心とするすべての人々が基本的な生活と人間としての尊厳を維持できる権利があることを前提とした上で、プラスαの貢献を復興のために提供してくれた方にはそれに対して正当に報いるということがCFWの目的なのです。

3. CFWの具体的な進め方

 以上の諸点に留意した上で、CFWを具体的に実施してゆくためには、以下のような手順が必要になると考えます。

 まず、中央政府において復興を管轄する部門―新設された「復興庁」がおそらく該当すると思われますので、その中にCFW担当部門を設けることが適切でしょう―は、今回の震災のために集められた募金・義捐金および国家財政から復興に当てる支出の中から、CFW向けの財源を暫定的に決定します。募金や義捐金は今後も寄せられるでしょうし、国家予算についても変動する余地がありますから、CFW財源は今後も随時追加したり調整したりする必要がありますが、とりあえずの額を定める必要があります。CFWの実施期間そのものも変動的ですが、これもとりあえずの措置として、たとえば3か月間といった期限を区切って、投入できる財源を決定します。もちろん、被災地の地方自治体等が独自に調達できる財源もそこに参入します。

 それと並行して、被災地における個別の避難所や医療機関、すでに被災地に入って活動しているNPOなどから、必要とされる事業内容・活動内容と人員の概数を、基礎自治体である市町村の窓口に申請してもらい、それを被害にあった県単位で集約し、政府(復興庁)に提出します。市町村がそのような業務を担いきれない場合は、民間に業務委託することも考えられますが、あくまで管轄責任は行政に置かれることが、事業の公共性からして必要だと考えられます。そうして集約された事業・活動および人員の規模と財源総額を照らし合わせながら、政府は個別の活動の時給額を設定し、各県へ、そして各基礎自治体へと割り当てるCFW財源額を決定し支給します。

 その間に、基礎自治体(もしくは業務委託された機関)では、実際にCFWの対象とする事業や機関および管理責任者の選定を行うとともに、CFWへの参加希望者の登録を募り、登録者にはIDナンバーとポイントカードを交付します。CFW対象事業として選定された機関やプロジェクトでは、数日から数週間の単位で、具体的に募集する活動内容と人数、および必要な場合は資格・免許・経験等の要件のリストを作り、基礎自治体に提出します。そのリストはインターネットを通じて公表され、CFW参加登録者はそのリストを見て自分が希望する活動に申し込みます。申し込みの受け付けは、基礎自治体(もしくは委託機関)の窓口か、個別のCFW事業実施主体のいずれかに統一しておいた方が、二元化するよりは混乱が少ないはずです。

 想定されるのは上記のような手順ですが、前述のように、震災被害によって基礎自治体が機能不全状態に陥っている地域も少なくありませんので、その場合には中央政府の該当組織や被災地支援の経験が豊富なNPOないし民間企業が対象事業と活動希望者登録の手続き業務を委託により代行するなど、あくまで柔軟な措置が求められます。重要なのは、復興のための活動も、被災者の生活支援も、いずれもぐずぐずと遅延させていることができない事柄だということです。日本の政府や自治体にとって不慣れな制度であるCFWという仕組みを導入するに際して、意思決定の躊躇やある程度の試行錯誤は避けられないと思われますが、先行的・試行的に実施可能な地域や緊急度の高い活動からだけでも開始し、制度の手直しをしながら、より広い被災地域へと拡大していくといった、敏速な導入が必要だと考えます。

4. おわりに

 繰り返しになりますが、CFWとは、大地震と津波によって破壊された被災地の生活や社会経済的機能をできるだけ迅速に立て直す事業に、被災者のみならず他の地域からも多くの人々に参加してもらうとともに、その貢献に対して目に見える形で報い、復興事業を持続可能にすることを目的とした仕組みです。活動への参加経験と、そこから得られた収入が、参加者の現在と将来にとってのエンパワメントにつながることは確かです。政府や地方自治体をはじめ、復興事業の推進に対して責任と権限を担う立場の方たちは、CFWという仕組みを知っていただき、一刻も早い導入に向けて、積極的に行動していただきたいと切に願います。